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活动 - 鸟窝网2010管理层“再生冀”年终总结研讨会

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    致人大代表的《NGO规范和促进法》立法建议

    2潜龙勿用 2010-12-30 23:28

    尊敬的全国人大代表:

        您好!我们现拟提出“关于制定《中华人民共和国NGO规范和促进法》,促进非政府组织稳健发展的建议”,如果有时间,请您看看!

        从大面上,政府提出构建和谐社会,但深层次的原因实际上是经济社会发展严重不均衡。从国际发展经验来将,一个国家人均GDP处于1000——3000美元 的时候,是这个国家各种利益、矛盾最为突出的特殊阶段,整个社会处于一种不稳固的时期。我们的党和政府清醒的认识到这个问题,因此有了和谐社会和科学发展 的提出。改革开放以来,中国NGO和公民社会的发展进程是令人瞩目的,非政府组织在克服贫困、扶助社会弱势群体、抵制政府侵犯公众利益的不合理行为、社会 教化、应对社会公共危机方面都有着不可替代的作用,对社会矛盾起到了很好的调节作用。构建和谐社会,需要非政府组织进一步发挥作用,也需要进一步发展和规 范非政府组织本身。不过在运作上,NGO在国内的活动始终受到很大的制约。除了注册与募款的困难外,地方政府对NGO的怀疑,以及NGO本身的资源与能力 问题,基层领导的不配合,以及传统上中国基层社会“一盘散沙”的状态,都是NGO工作的制约因素。所以呼吁制定《中华人民共和国NGO规范和促进法》,有 利于和谐社会的建设。

    关于制定《中华人民共和国NGO规范和促进法》,保护和促进非政府组织稳健发展的建议

    NGO是“Non-governmentalorganization”的首写字母缩写,翻译为中文叫“非政府组织”,是指在特定法律系统下,不被 视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人,不以营利为目的的非政府组织。NGO关注组织的往往是社会公共性的问题和人类共通性 的问题,比如贫民救助、贸易公平、环保、反战、反核等等,这些问题所涉及的一般不是个人利益、组织利益或者国家利益,而是社会的公共利益或者人类的共同利 益。一个发达的现代社会需要发达的非政府组织。NGO是政府有效的“减压阀”和“稳定器”,还有着不可忽视的精神功能。

    一、中国NGO的发展现状

    在党和国家扶持和宽松政策环境影响下,经过近十年的发展,我国的NGO的能力和社会影响力不断增大。由单极向多元,由单打独斗到策略联盟,由组织的 无序和活动的细碎到组织能力的全面提升,中国的草根NGO迅速成长,并出现平民化、职业化、网络化等特征。扶贫、环保、教育、维权、慈善、文化、中介等许 多领等的NGO以智能资本为主导在一系列的社会公共事件中,开始不断扮演影响政府决策的角色。现在很多知名学府和研究机构开始对NGO展开研究,并出版了 很多NGO方面的专著。政府在环保,扶贫,行业管理,社区建设领域越来越重视NGO的作用。

    中国NGO在1990年代中期以后发展比较快,特别是最近一段时间,有很多年轻人开始独立开辟一些新的领域,国外非政府组织也开始合法登陆中国,非 政府组织同政府、企业共同构成了现代社会结构的三大支柱。NGO在中国有两种:一种是自上而下的NGO,具有较长的历史和“半官方”的特色;另一种多由民 间人士自发成立。目前全国稍具知名度的民间自发公益类NGO大约在300家左右。中国NGO能力的提升与境外机构的推动是密不可分,目前在中国开展工作的 近三百余家国际知名的NGO,他们不仅仅给我们带来了资金,更重要的是先进的理念,推动了我国的NGO发展。NGO对处于社会转型期的中国有着特殊意义。 非政府组织的充分发展是社会主义市场经济体制建立和形成的重要标志之一。虽然中国非政府组织的发展目前尚处于起步阶段,在这种新的环境背景下,中国非政府 组织的发展面临前所未有的机遇,影响力日益扩大,近年来民政部门推行的“社区建设”、“社会福利社会化”、“村民自治”[则使得中国的社会改革有了新的突 破和实质性的进展。这意味着中国NGO 的发展有了更为宽松的环境和更为广泛的基础。NGO本身频频举办各种国际,国内会议,又从宏观上营造了NGO发展的新环境。有关部门统计目前我国社会团体 和民办非企业单位大约共计23万家,虽然这些并不完全是真正意义上的NGO。中国的NGO 在不断崛起已经成为公认的事实,必将成为推动中国社会进步的重要力量。

    二、中国NGO的发展和政策困扰

    《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理办法》是目前规范中国NGO发展的主要法规,不过这些法规还不完善、还存在不少问题,滞后于民间组织的发展。

    1、中国NGO的注册登记限制

    中国对NGO审批制度本意是为了通过有效管理形成规范,从而促进 NGO的健康发展,其产生有其历史必然性,但随着社会开放程度的增加,这一体制已经成为 NGO 发展的最根本窒碍。当前中国对 NGO 登记管理体制的基本特点是:门槛高、限制多、监管不力。其中最核心的原则是双重管理体制,即对 NGO 实行“登记管理机关” 和“业务主管单位” 双重审核、双重负责、双重监管的原则;与之相并行的制度性规定还包括:分级管理原则、非竞争性原则 、限制分支 原则 等。依现行法规,在民政部门注册登记的 “民间组织”主要包括三种类型:依《社会团体登记管理条例》( 1998 )注册登记 并获得 社会团体法人资格的社会团体 ,依《基金会管理办法》( 1988 )注册登记并获得社会团体法人资格的基金会 ,依《民办非企业单位登记管理暂行条例》( 1998 )注册登记的民办非企业单位,后者视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为主体资格。 这三种 NGO 的特性是被官方认可、具有较严格的组织性和明确的法律地位,但同时,它们也恰恰是 NGO 的特质较弱的,尤其对于社会团体法人言。特别是需要业务主管单位和登记管理机关双重审批、双重管理的体制,在这样的体制下,成立非营利组织首先需要有一个 挂靠单位,而且根据分级管理原则,一个全国性组织的挂靠单位得是部委一级;此外,如果同一行政领域已经有相同或类似组织则不予注册,但几乎每一个行政领 域,都已经有一个官办NGO。中国草根NGO很难找到自己的“婆婆”,没有人愿意做NGO的业务主管,使得纯粹民间自发的组织很难进入法律规范体系,以致 于很多草根NGO不得不以工商形式登记注册或不注册。从而获得法律认可的 NGO 大多数是官办 NGO ,在资源获取、人事配置、行为作用等方面均具有较强的政府色彩。另一方面,与计划经济体制下的原有法律限制 和税收、监管体系不完善相关,法定 NGO 中的也不乏营利现象的存在。这些原则均遗留着计划经济体制下政府对社会事务采取行政管理的痕迹,制约了 NGO 的独立发展,是NGO 登记管理方面关键需要突破的问题。

    2、中国目前缺乏制度化的渠道来保障NGO与政府之间的沟通

    由于中国目前缺乏制度化的渠道来保障NGO与政府之间的沟通,在产生效果方面只能依靠精英式的个人和媒体。政府部门应该以一种战略的眼光来看待政府 与NGO的合作,吸引NGO有规则有次序地参与政府决策。在国外社会福利领域或社区层面,政府往往退居二线,让NGO在一线的。比如青少年社区教育、老年 人照料、残疾儿童的教育、爱滋病的预防等,特别是为高危人群提供避孕套,为吸毒人员提供一次性针管,这些政府不方便做的,全都由NGO来承担,其效率会更 高。政府掏钱,NGO运作,通常可以起到事半功倍的效果。目前,政府应该以一种战略的眼光来加强政府与NGO之间的合作,更为积极、主动地吸引NGO有规 则、有秩序地参与政府的决策、参与项目的运作和项目的监督与评估,这是一个聪明的政府的做法。

    3、各个群体对NGO方式的被认可度还有待进一步提高

    NGO的发展离不开社会上各个群体对NGO方式的认同、关注、支持和参与,离不开社会成员基于公民意识的责任关怀和精神关怀。1995年以前,绝大 多数人没有听说过NGO,甚至有人认为NGO就是反政府组织。现在NGO虽被公众逐渐认可,但是公众对NGO的参与、捐赠不足,信任度不高。另一方面一些 人也担心NGO壮大后可能会影响到社会的稳定。毕竟中国人民历尽磨难,再也经受不起政治动荡,稳定已成为新时期中国压倒一切的任务。

    4、发展都缺乏必要的支撑和推动

    中国NGO的发展起步比较晚。也还属于启蒙时期。以前中国NGO大都各自为政,但是现在NGO开始注重非正式的联合,放大自己的声音,特别是新生代 的草根NGO,通过倡议书,甚至借助联合国体系、国际金融机构等等的力量,更为积极地影响政府的决策。由于国内社会公众对NGO认识和理解还不够,加上政 策法律环境的限制,目前中国纯正意义上的NGO在资源动员方面,基本都要依靠国外,几乎无法运作国内资源,举步维艰。特别是来自草根阶层的NGO不得不依 托于国际的NGO来发展。因为国内草根阶层NGO几乎就不可能从国内获得很好的资源。

    5、本身的能力不足,还难以担负起历史的重任

    NGO自身的能力也需要提高,包括筹集社会资源的能力、动员志愿者的能力,内部管理运作的提高,以及向社会提供服务的能力等。因为现在NGO自身的 水平还比较低,所以社会看不到NGO的好处,也限制了NGO的发展。中国NGO本身在治理结构、内部管理制度与规章方面存在欠缺,中国NGO的分工还不太 明晰。从清华大学NGO 研究中心最近的调查情况看,中国现有的非政府组织还非常弱小,能力极为不足,还难以承接政府转移的职责。主要表现在:

    第一,NGOs的经费缺乏。经费匮乏是全球NGOs普遍存在的问题,在中国则显得更为突出。这是因为,尽管改革开放以来中国的经济发展取得了巨大的 成就,但总的来说,中国还是一个贫穷落后的发展中国家,根据世界银行的统计,1998年中国的人均GNP 仅750美元,还远远低于世界的平均水平4890美元。另外,政府限制NGOs从事经营活动,这使NGOs的经费来源较为单一。而且,迄今为止,政府在鼓 励个人和企业捐赠方面的措施还极为有限;

    第二,NGOs的人力资源不足。从调查情况看,中国NGO 的专职人员较少,志愿者就更为缺乏。以北京NGOs为例,1999年北京NGOs中8.7%没有专职人员,34.6%的NGOs专职人员规模在1~4人之 间,55.8%的NGOs没有志愿人员(邓国胜,2000)。另一方面,由于一些特殊原因,中国很多NGOs成为吸收离退休人员、机关事业单位的下岗分流 人员的“养老院”,其人员素质较低,缺乏创新精神,这也制约了NGOs的发展;

    第三,缺乏相关的知识与经验。中国现有的NGOs很多是从原政府机关或事业单位分离出来的,甚至被人称为“第二政府”或“准政府”。他们有的还保留 着原有的官僚习气,既不了解NGOs的管理技能,也缺乏NGOs的创新性、灵活性,缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验与手段。

    6、鱼龙混杂,制约了NGO的发展

      据统计,到1998年底,中国全国性社会团体达到1800多个,地方性社会团体总数达16.56万个,民办非企业单位可能有70多万。除此之 外,中国还有大量经单位批准成立,在本单位内部活动的不需要登记的团体。另外,中国还有一些草根组织因找不到业务主管单位,或不愿受业务主管单位的管理而 采取了工商注册的形式。即名义上是公司、企业,实质上是NGO的组织。

      可见,中国NGO的数量还是非常庞大的。然而,这些NGOs的质量却参差不齐、鱼龙混杂。有的NGO非法集资、非法牟利,触犯了国家的法律;有 的争名夺利、内耗严重;有的财务混乱、贪污腐败;有的进行愚昧迷信活动,诈骗钱财,有的甚至进行反政府、反人类、反科学的活动。

    三、制定《中华人民共和国NGO规范和促进法》的意义

    1、有利于构建社会主义和谐社会。全党和全国各族人民正在努力构建社会主义和谐社会,中国共产党第十六届中央委员会六中全会还审议并通过了《中共中 央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。构建社会主义和谐社会,是社会主义现代化国家的内在要求,是全党全国各族人民的共同愿望。实际上NGO 是一种有利于社会稳定的因素,有利于构建社会主义和谐社会。中国NGO可以提供政府或企业不能之外,还可以 “唤醒公民意识、推动公民参与及形塑公民文化;整合民间社会资源,倡导社会改革运动,推动公益事业;协助弱势团体及一般大众,落实及促进公共利益”。更多 的人通过NGO这种形式人们有更多的渠道参与社会,就不会形成太大的张力,对于社会稳定、经济、文化各方面都是有积极作用的。营造一种“互爱、互助、自 立、自强、稳定、和谐”的社会环境。

    2、有利于完善我国NGO的法制建设。随着改革开放进一步扩大和深化,我国经济处于高速发展时期,对社会主义法制建设提出了更高要求,同时对国 NGO制度也提出了更高的要求。依法治国,建设社会主义政治文明,关键就在于树立宪法和法律至高无上的权威。一切国家机关,武装力量、各政党、各社会团 体、企事业组织和公民都必须遵守宪法和法律,对一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。制定《中华人民共和国NGO规范和促进法》,规范和促进制定中国 NGO工作的科学合理开展,增进社会和谐,维持社会秩序,保障社会主义物质文明和精神文明建设顺利进行。

    3、建立对公民自组织的信心。政府能够正确认识 NGO 的作用,建立对公民自组织的信心,明确自身在多元治理模式中的角色定位,具有重要意义。一个好的和负责任的政府,会通过不断调整自身的定位来积极影响社会 进程,同时有意识地营造良好的政策环境,有计划地培育公民和 NGO 的自治能力,从而有选择地逐步退出直接控制的社会领域,实现在政府有效治理基础上的社会转型。对中国改革深化而言,政府的态度越是积极和大度,就越能够抓 住时机,减少损失,推动 NGO 走向与政府之间实现合作与互动的良治之道。

     

    建议:

    1、全国人大委托民政部牵头,劳动和社会保障部、全国总工会、全国妇联等相关部门参与,组织相关人员,在深入调研和借鉴国内外有关经验的基础上,尽快起草《中华人民共和国NGO规范和促进法》。

    2、进行区域或社区内的试点,某些重点领域如行业协会管理体制的创新等等。

    3、《中华人民共和国NGO规范和促进法》的基本内容,要包括中国NGO组织的组织的法律地位、登记注册、税收优惠、监督管理、人事制度、社会保障、政府支持、法律援助、促进措施等等。

    4、鉴于该问题的普遍性、现实性和紧迫性,全国人大要争取将《中华人民共和国NGO规范和促进法》纳入立法规划,尽快出台,建设真正的社会主义和谐社会。

    建设和谐社会,我国进入了一个新的发展时期,一个在更深层次、更大空间和更广领域进行变革的转型期社会,为中国NGO的发展壮大提供了巨大的发展空间和广阔的工作领域。这既是一个千载难逢的发展机遇,也是一个严峻的挑战。相信中国的NGO实践中进一步获得提高和发展。

    主要引用资料:

    《中国公民社会和NGO的发展与现状》作者: 贾西津

    《社团立法和社团管理》作者:陈金罗

    《非营利组织评估体系研究》作者:邓国胜

    《中国新生代非政府组织NGO崛起》 作者:曹海东

    《了解中国的ngo组织》作者不详

    《我国的NGO能力和社会影响力日益增大》作者不详

    《中国社科院社会学所研究员杨团介绍中国NGO组织 》作者不详

    《试析中国NGO组织发展存在的问题》作者不详

    《论非政府间国际组织(NGO)在国际环境法中的作用和地位》作者:那力

    等等

     

        编者注:上述建议并非由中国在行动公益网提出,建议内容亦并不代表中国在行动公益网立场,但我们欢迎任何有利于促进中国NGO发展的思路和建议;同时,我们也随时关注中国NGO在立法领域的法治进程。

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