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不能忽视开征残疾人就业保障金的立法本意

已有 616 次阅读  2014-06-26 21:13   标签残疾人就业  残保金  残联  漏洞 
2014年06月23日10:44  南方都市报  

  经济人

  赵晓专栏

  近日,媒体连续拷问残疾人就业保障金的管理和使用。残保金究竟征了多少?这些钱都用到哪里去了?收支是否应该公开?这一方面折射出公众社会主体意识和参与意识的不断增强,也反映出公共财政收支透明度与民众的期望确实还存在不小差距。

  虽然残保金不属于税收收入,但作为一种政府基金性收入,要求其公开收支情况,是没有什么争议的。其一,《残疾人保障法》规定残保金纳入财政预算管理,而十八届三中全会的决定文件中对“建立现代财政制度”的基本要求就是“实施全面规范、公开透明的预算制度”,残保金收支公开理应是“透明预算”的题中之义。其二,2006年开始由地方税务机关代为征收残保金后,各地残保金征收额大都出现了数倍的高速增长,据保守估计,全国一年征收额至少有数百亿元。而财政部1995年发布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》明确要求残保金实行“专款专用”,没有公开,公众怎么知道这如此巨额的资金使用是否“专款专用”了呢?其三,“公开是原则,不公开是例外”,这是《政府信息公开条例》的基本精神,残保金既然是取之于民,就要“取”得清楚,而要用之于民,也要“用”得明白,没有公开,怎么能保障纳税人的知情权?

  残保金收支要不要公开、公开的程度如何固然很重要,但更应该关注的是残保金政策的执行效果,因为有证据表明,现有的以“收钱”为核心的征收模式已经曲解了残保金制度的立法本意。

  残保金是国家为促进残疾人就业而设立的政府性基金。按照规定,各企事业单位均应按照不少于本单位在职职工总数的1.5%-2%比例安排残疾人就业,未安排残疾人就业或安排的人数不够比例的,应缴纳残保金。这一政策的制度本意是利用经济手段强迫企业接收残疾人就业,残保金可以视为企业违反这一政策所被迫缴纳的“罚金”,这种“罚金”既不是“税”,也不是“费”,让企业交钱的根本目的是为了促进残疾人就业。这一制度设计也符合国际惯例,目前有170多个国家和地区有类似法律和规定。

  但是,中国这一政策的执行效果如何呢?先看一组数据:残保金征收方面,以北京市为例,2013年征收额近30亿元,是2005年的10倍还多。残疾人就业方面,据《2013年中国残疾人事业发展统计公报》显示,2013年,全国城镇新就业残疾人36.9万,其中按比例安排残疾人就业只有8.7万,占比还不足25%。而2005年,全国城镇新就业残疾人39万,其中按比例安排残疾人就业11万,占比达到28%。也就是说,虽然企事业单位被“罚”的钱越来越多,可按比例安排残疾人就业的总人数和占比却都下降了。只要交了钱,安不安排残疾人就业无所谓,这种“只管收钱而不顾就业”的做法显然曲解了残保金制度的立法本意。

  造成这一尴尬现象的原因主要有三:一是残保金这一看似科学的制度设计,其实早已走进了误区。很多企业觉得残疾人是累赘,怕惹麻烦,宁愿交钱了事。另外也有很多企业,如出租车公司、安保公司,本身就不适合聘用残疾人,但“一刀切”的残保金制度让它们只能交钱。二是政策宣传不够,很多企业把残保金视同为税收或收费,政府让交钱就交了,根本没有搞清楚残保金的真正含义。三是政府对残保金的征收和使用透明度不高,得不到企业的广泛认同,被动式遵从的结果就逐渐背离了政策的初衷。

  所以,对于残保金,不能只盯着钱花哪里去了,更不能只盯着能不能多收点,而应该把残疾人群体是否从中受益放在考量的第一位。

  首先,奖罚要分明。对于职工规模较大而聘用残疾人比例又很低的企事业单位,要采用累进式的单位人员残保金缴纳方式,安排残疾人就业比例越低,单位人员残保金缴纳金额就应该越高。惩罚的同时,更应该加大超额安排残疾人就业的奖励力度。以北京为例,2013年每少安排一名残疾人需缴纳残保金33636元,而每多安排一人只奖励3000-5000元,奖励额度太低,而且奖罚金额极不对等,不能钱进了兜里就舍不得拿出来。其次,要用好残保金。一个不容回避的现实是,由于残保金的使用限制较严,想把这些钱用出去很困难,各地都还有很大一部分残保金一直在国库里“休眠”。要问的是,我们征收残保金的目的到底是什么?是为了收更多的钱吗?是为了让这些钱在国库里躺着睡觉吗?为什么不用这笔钱在市场上为残疾人购买职业培训呢?为什么不多开办一些福利性企业呢?为什么不能用这些钱为残疾人改善生活买单呢?(作者系经济学家)

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